कानूनले नै भाँच्यो काम नगर्ने ठेकेदारको खुट्टा, के-के भए सुधार ?

नेपालमा विकास निर्माणको काम समयमै राम्रोसँग नहुनुको प्रमुखमध्ये एउटा एउटा कारण मानिन्छ, खरिद कानुन । 

सार्वजनिक खरिद व्यवस्थापन गर्न सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ र सार्वजनिक खरिद नियमावली, २०६४ लागू छन् ।

विगत साढे दुई दशकको अभ्यासलाई हेर्दा यी ऐन र नियमावलीका छिद्रहरुमा टेकेर ठेकेदारलाई बलियो र सरकारलाई निरीह बनाइयो ।

हुनुपर्ने काम नभएपछि विकासका कैयन आयोजनाहरु रुग्ण बने । तोकिएको समय र बजेटमा काम पूरा भएनन् । आयोजनाको गुणस्तर निरन्तर खस्किरह्यो । 

नेपालको विकास बजेट ७० प्रतिशतभन्दा बढी खर्च हुन नसक्नुमा खरिद प्रणालीका त्रुटिहरु नै प्रमुख जिम्मेवार मानिन्छन् । अनि क्षमता नै नभएका ठेकेदारहरुले थोरै मूल्य हालेर खुरु–खरु ठेक्का पाउनुले पनि यो समस्याको पारो चढायो । 

ठेक्का सेटिङ गर्ने, क्षमता नभएकाले ठेक्का ओगट्ने, मोबिलाइजेसन पेस्की लिएर ठेकेदार नै हराउने र काम नगरेपनि म्याद थप गरिरहने प्रवृत्ति जताततै हाबी भयो । ठेकेदार तथा सार्वजनिक निकायका अधिकारीहरुबीच हुने मिलेमतोले मुलुकको पूर्वाधार विकासलाई लामो समयसम्म बन्धक बनाएकै हो । 

यही दुष्चक्र तोड्न भनेर सरकारले सार्वजनिक खरिद ऐनमा दोस्रो संशोधन र सार्वजनिक खरिद नियमावलीमा सोह्रौं संशोधन गरेको छ । यसपटक केही परम्परागत व्यवस्थालाई विस्थापित गरेर नयाँ कानुनी व्यवस्थाहरु गरिएका छन् । सरकारको मुख्य ध्येय सार्वजनिक खरिदलाई न्यूनतम लागतबाट उत्कृष्ट नतिजा र गुणस्तर निकाल्नेतिर केन्द्रित छ । 

‘लो बिड’माथि प्रहार 

ऐन र नियमावलीमा गरिएका सुधारहरुको चर्चा सुरु गरौं, ‘लो बिड’ अर्थात् अस्वाभाविक कम मूल्यमा ठेक्का लिने समस्याको निदानका ल्याइएको व्यवस्थाबाट । 

नेपालको खरिद प्रणालीको सबैभन्दा ठूलो रोग ‘लो बिड’ होभन्दा फरक पर्दैन । अहिलेसम्मको अभ्यास हेर्दा आयोजनाहरुको ठेक्का त्यसैले पाउँथ्यो, जसले सबैभन्दा कम मूल्यमा ठेक्का सकार्थ्यो । यही व्यवस्थाका कारण लागत अनुमान भन्दा ४० प्रतिशतसम्म घटेर बोलपत्र हाल्ने र जसरी हुन्छ ठेक्का हत्याउने लिने प्रवृत्ति मौलायो । 

यसले वास्तविक र गुणस्तरीय काम गर्न चाहने निर्माण कम्पनीहरु प्रतिस्पर्धामा आउन नै नसक्ने भए । जसले ठेक्का लिएको हो, उसले पनि लागत अनुमानभन्दा निकै कम कबोल गरेका कारण काम गर्न सक्ने कुरै भएन । 

त्यसैले कम बजेटमा काम सकाउन लागि कम गुणस्तरको सिमेन्ट, छड, कमसल गिट्टी–बालुवा प्रयोग गर्छ, प्राविधिक मापदण्ड मिच्ने खोज्छ ।

पर्याप्त श्रमिक र उपकरण फिल्डमा खटाउन सक्दैन । आयोजना अलपत्र पार्छ र विभिन्न बहानामा भेरीएसन गराएर आयोजनाको लागत र समय बढाउने खेलमा लाग्छ । 

यसपालि सरकारले खरिद ऐन र कानुनबाटै बिड प्रणालीको यस्तो विकृति अन्त्य गर्ने प्रयत्न गरेको छ । यसका लागि कानुनमा औसत अंक अर्थात् एभरेज बिड प्राइसको नयाँ व्यवस्था गरिएको छ । 

अब प्राविधिक रुपमा योग्य ठहरिएका बोलपत्रदाताले पेश गरेको आर्थिक प्रस्तावको औसत मूल्य अर्थात् एभरेज बिड प्रसाइस निकालिने छ ।

सबैभन्दा कम वा सबैभन्दा धेरै मूल्य पेश गर्ने ठेकेदार स्वतः छानिने छैन । औसत मूल्यको सबैभन्दा नजिक रहने बोलपत्रदातालाई मूल्यांकनमा प्राथमिकता दिएर ठेकेदार छनोट गरिनेछ ।

यो व्यवस्थाले निर्माण व्यवसायीलाई अस्वाभाविक रुपमा कम रेट राख्नबाट रोक्छ । यथार्थपरक बजार मूल्यमा आधारित भएर प्रतिस्पर्धा गर्न बाध्य पार्छ । कम प्राइसमा बिड गर्दा ठेक्का नपर्ने भएकाले मूल्यलाई औसतमा पार्न सबैले उचित खालको मूल्य कबोल गर्छन् । 

यो व्यवस्थाअनुसार कसरी हुन्छ मूल्यांकन ? मानौं १ अर्ब लागत अनुमानको कुनै परियोजनाको ठेक्का निकालियो । १० वटा ठेकेदारले प्रतिस्पर्ध गरे । कनै ठेकेदारले ८० करोडमा ठेक्का हाल्यो, कुनै ठेकेदारले ७५ करोडमा ।

१० वटै ठेकेदारको मूल्य जोडेर हेर्दा ९० करोडको औसत कबोल मूल्य निस्कियो । अब ९० करोडको सबैभन्दा नजिक हुने गरी जसले कबोल गरेको छ, उसैले ठेक्का पाउनेछ । अर्थात् सबैभन्दा कम हाल्यो भनेर ७५ करोड कबोल गर्नेले यो ठेक्का पाउँदैन ।

अझ रोचक कुरा के छ भने औसत मूल्य गणना गर्दा लागत अनुमान भन्दा ३० प्रतिशत कम र सारभुत रुपले लागत अनुमानभन्दा बढी रकम कबोल गर्नेलाई गणना नगर्ने प्रावधान समेत राखिएको छ ।

पूर्वाधार विकास मन्त्री सुनिल लम्सालका अनुसार यो कानुन लागु हुनासाथ लो बिडिङको समास्या हट्ने छ । उनका अनुसार पलिहो औससतमा ३५ प्रतिशतमा रहेको औसत लो बिडङ अहिले औसतमा ८ प्रतिशतमा झरेको छ ।

यसले निर्माण क्षेत्रको आत्मविश्वास बढ्ने, राम्रो ठेकेदारले काम पाउने र समयमै काम भएर देशले पनि आर्थिक सामाजिक लाभहरु पाउने अवस्था बन्ने मन्त्री लम्सालको भनाइ छ । ‘यो सुधार राज्य होइन, जनता केन्द्रित हो,’ उनी भन्छन्, यी सुधारले निर्माण र बैंकिङ क्षेत्रमा उत्साह भर्दैछ, अन्ततः यसको लाभ जनताले नै पाउनेछन् ।’ 

यति मात्रै हैन, लो बिड रोक्न अर्को नयाँ व्यवस्था पनि गरिएको छ, रिभर्स अक्सन र लम्पसम रेट ।  यसमार्फत साना तथा मध्यमस्तरका खरिद कार्यलाई थप चुस्त बनाइएको छ । २ करोड रुपैयाँसम्मका आयोजनामा लागत अनुमान सार्वजनिक गरेर लम्पसम रेट अर्थात् एकमुष्ट दरमा प्रतिस्पर्धा गराइनेछ ।  ५० लाख रुपैयाँसम्मका मालसामान वा सेवाका ठेक्कामा प्रविधिमा आधारित रिभर्स अक्सनमार्फत पारदर्शी रुपमा कबोल रकम घटाघट गराई खरिद गरिनेछ । 

यसरी सरकारले लो बिल रोक्ने गरी यस्ता कडा व्यवस्थाहरु ल्याएको छ । जसले कम मूल्य कबोल गरेकै भरमा ठेक्का लिनेहरुलाई अब ठेक्का प्रक्रियामै घुस्न नै तगारो हालिदिएको छ । 

कडा र वैज्ञानिक प्राविधिक मूल्यांकन

खरिद कानुनका नयाँ संशोधनहरुको अर्को ठूलो विशेषता हो, विगतको ट्रयाक रेकर्ड हेर्ने व्यवस्था । 

हो, अब ठेकेदारको क्षमता मूल्यांकनको परम्परागत मोडललाई फेरिएको छ । यसअघि आर्थिक प्रस्तावलाई ८० अंक दिन्थ्यो भने प्राविधिकलाई २० अंक मात्र दिइन्थ्यो । 

रेटेड क्राइटेरियाअनुसार अब  अब निर्माण व्यवसायीको विगतको कार्यसम्पादन, प्राविधिक क्षमता, प्रमुख जनशक्ति, उपकरण तथा स्रोतजस्ता प्राविधिक पक्षलाई ५० प्रतिशत र आर्थिक प्रस्तावलाई ५० प्रतिशत अङ्कभार दिई समग्र मूल्यांकनका आधारमा निर्माण व्यवसायी छनोट गर्ने व्यवस्था गरिएको छ। 

विगतमा ठेक्का मूल्यांकन गर्दा १०० मा २० प्रतिशत मात्रै अंक प्राविधिक क्षमता हेरेर दिन मिल्थ्यो । अब ५० प्रतिशत अंक ठेकेदारको विगतको काम, प्राविधिक क्षमता र ट्रयाक रेकर्डका आधारमा दिइने छ ।

यति मात्रै हैन, अब आर्थिक मूल्याकंनको ५० प्रतिशत अंकभारमा पनि सबैभन्दा कम रकममा ठेक्का हाल्नेले होइन, एभरेज अंकको नजिकको मूल्य कबोल गर्नेले ठेक्का पाउने व्यवस्था गरिएको छ । यसले अनुमानित लागतभन्दा कम रकममा ठेक्का हालेर क्षमता नै नभएकाले आयोजना अगोट्ने परिपाटी अन्त्य गर्नेछ ।

अब १ अर्ब ५० करोड रुपैयाँभन्दा माथिका ठूला आयोजनाहरुको ठेक्कामा प्राविधिक र आर्थिक प्रस्तावलाई समान ५०/५० अंकभार दिइनेछ ।

प्राविधिक मूल्यांकन यसकारण महत्वपूर्ण छ कि यो पूर्णत ठेकेदारको क्षमता र हिस्ट्रीसँग जोडिएको छ । 

यसमा समयमै काम सकेको ट्रयाक रेकर्ड भएको ठेकदारले ठेक्काको मूल्यांकनमा ३० प्रतिशत अंक पाउनेछ । विगत ५ वर्षमा तोकिएको समयभित्र वा अगाडि पूरा गरेको प्रत्येक ठेक्कामा ७ नम्बरका दरले ठेकेदारले अंक पाउनेछ । ठेकेदारसँग भएको जनशक्ति र उपकरणको मूल्यांकनबाट ५ प्रतिशत अंक दिइनेछ । यदि ठेकेदार कम्पनीले विगतमा सरकारलाई कुनै हर्जाना तिरेको छैन भने ५ अंक पाउनेछ । 

यस्तै विगत ५ वर्षको अवधिमा सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालय पीपीएमओको कालोसूचीमा नपरेको प्रमाणित भएमा यस्तो ५ प्रतिशत अंक प्राप्त हुनेछ । यस्तै अदालत वा मध्यस्थकर्ताबाट बोलपत्रदाताको विरुद्धमा कुनै प्रतिकूल निर्णय वा आदेश नभएको खण्डमा ५ प्रतिशत अंक दिइनेछ । 

यी व्यवस्थाहरुले अब विगतमा राम्रो काम नगरेका, कालोसूचीमा परेका, विवादास्पद र क्षमता कमजोर भएका ठेकेदारहरु अंक कम पाएर प्राविधिक मूल्यांकनमै कमजोर ठहरिने अवस्था बनाएको छ । यसले गर्दा राम्रो काम गरेकाहरुले ठेक्का पाउने सम्भावना बढ्छ । 

यसका साथै संयुक्त उपक्रम अर्थात् जेभीमा काम गरेर दायित्वबाट पन्छिन पनि कडाइ गरिएको छ । अब ठूला ठेकेदारको कागज राखेर साना ठेकेदारले जेभी मार्फत ठेक्का लिने र पछि काम गर्नए नसकेर पन्छिने प्रवृत्तिलाई पूर्णतः प्रतिबन्ध लगाइएको छ । जेभीका सबै साझेदारहरुको दायित्व बराबरी हुनेछ । कुनै एक साझेदार भागेमा वा अक्षम भएमा अन्य साझेदारले सम्पूर्ण जिम्मेवारी पूरा गर्नुपर्नेछ ।   

मोबिलाइजेसन पेश्कीमा कडिकडाउ 

खरिद कानुन बदलेको अर्को ठूलो व्यवस्था हो, मोबिलाइजेसन पेश्कीको सदुपयोगको ग्यारेन्टी । 

जब कुनै पनि ठेक्का सम्झौता हुन्छ, ठेकेदार कम्पनीले आयोजनाको काम सुरु गर्न निश्चित प्रतिशत रकम पाउँछ । यसलाई मोबिलाइजेसन पेश्की भनिन्छ । अहिलेसम्म यस्तो पेश्की रकम लिएपछि निर्माण स्थलमा खर्च नगरी अन्य व्यापार र निजी अप्ठेराहरु सल्टाउन प्रयोग गर्ने प्रवृत्ति व्यापक थियो ।

पेश्की रकम बुझेर काम नगर्ने वा अत्यन्त ढिलासुस्ती गर्ने प्रवृत्ति रोक्न कानुनी रुपमै कडाई गरिएको छ । अब कुल सम्झौता रकमको १० प्रतिशतभन्दा बढी मोबिलाइजेसन पेश्की दिन पाइने छैन ।

१० प्रतिशत पेश्की पनि एकैपटक उपलब्ध गराइँदैन । सम्झौता भएपछि पहिलो किस्तामा ५ प्रतिशत र दोस्रो किस्तामा ५ प्रतिशत पेश्की दिइनेछ । अनि, दोस्रो पेश्की निर्माण व्यवसायीले कार्यस्थलमा उपकरण, जनशक्ति र सामग्री लगेको प्रमाणित भएपछि मात्र दिइने व्यवस्था गरिएको छ । 

ठेकेदारलाई दिइएको मोबिलाइजेसन पेश्की रकम उसले कुनै काम सकेपछि पेश गर्ने रनिङ बिलबाट समानुपातिक रुपमा कट्टा गर्दै लगिनेछ । 

अनि सबभन्दा महत्वपूर्ण, मोबिलाइजेसन पेश्की लिनका लागि ‘क वर्गको वाणिज्य बैंकबाट जारी ‘मोबिलाइजेसन एड्भान्स ग्यारेन्टी’ पेश गर्नुपर्नेछ । पेश्की रकम जुन आयोजनाका लागि लिइएको हो, सोही आयोजनामा मात्रै प्रयोग गर्न पाइनेछ । ठेकेदारले सम्झौता अनुसार काम नगरेमा सार्वजनिक निकायले जुनसुकै बेला सो बैंक ग्यारेन्टी जफत गरी रकम सरकारी कोषमा ल्याउन सक्छ ।
यसले सरकारी कोषको रकम दुरुपयोग गरी निजी फाइदाका लागि चलाउने परिपाटी अन्त्य गर्ने विश्वास छ । 

यति मात्रै हैन, डिजाइन परिवर्तन र भेरिएसनमा पनि कडाइ गरिएको छ । १ अर्ब रुपैयाँभन्दा बढीका आयोजनाहरुको खरिद गुरुयोजना मन्त्रालयको सम्बन्धित सचिवबाट स्वीकृत गराउनुपर्ने अनिवार्य व्यवस्था गरिएको छ । यसले मनपरी डिजाइन परिवर्तन गरी आयोजनाको लागत बढाउन खेल रोक्नेछ ।

खरिद ऐनमा भएको अर्को समस्या के थियो, भने ठेक्का सम्झौता तोड्ने र पुनः ठेक्कामा लगाउने । मानौं, कुनै आयोजनामा ठेकदार कम्पनीले आधा भन्दा बढी काम गरेको छ, तर बाँकी काम सक्न आलटाल गरिरहेको छ । जति ताकेता गर्दा पनि टेरेको छैन । 

तर सरकारी अधिकारीहरु हत्तपत्त ठेक्का सम्झौता तोड्न चाहँदैनन्, किनकी पुनः ठेक्का लगाउने प्रक्रिया लामो र झन्जिटिलो छ । त्यसैले त्यही काम नगर्ने ठेकदारलाई फर्काएर काम गराउनुपर्ने बाध्यता छ । तर नयाँ कानुनमा ठेक्का सम्झौता अन्त्य र द्रुत पुनः ठेक्काको यो समस्या पनि सम्बोधन गर्न खोजिएको छ । 

विगतमा ठेक्का सम्झौता रद्द भएपछि पुनः नयाँ टेन्डर आह्वान गर्दा ६ महिनादेखि १ वर्षसम्म समय लाग्थ्यो । अब पुनः सम्पूर्ण टेन्डर प्रक्रिया दोहोर्‍याउनु पर्दैन । अघिल्लो टेन्डर प्रक्रियामा प्राविधिक रूपमा सफल भएका अन्य बोलपत्रदाताहरुसँग १५ दिनको सूचना दिएर पुनः आर्थिक प्रस्ताव मग्न र बाँकी काम सम्पन्न गराउन सकिन्छ ।

यति मात्रै होइन, संशोधित ऐनले निर्माण व्यवसायी र सरकारी पदाधिकारी दुवैलाई जिम्मेवार बनाएको छ । खरिद सम्झौता कार्यान्वयनका लागि प्राप्त पेश्की वा भुक्तानी सम्झौताको उद्देश्यविपरीत प्रयोग गरेमा, झुट्टा विवरण वा कागजात पेश गरी भुक्तानी लिएमा वा भुक्तानी लिएर पनि सोबमोजिम काम नगरेमा अब त्यो केवल ठेक्का विवादमा सीमित हुँदैनस प्रचलित फौजदारी कानूनबमोजिम कसूर मानी कारबाही चलाउन सकिनेछ।

अर्कोतर्फ, सरकारी पदाधिकारीलाई पनि निर्णय नगरी बस्ने छुट दिएको छैन । आफ्नो अधिकारक्षेत्रभित्र गर्नुपर्ने निर्णय, स्वीकृति, सहमति, सिफारिस, समन्वय वा सहजीकरण समयमै नगरी अनावश्यक ढिलाइ, लापरबाही वा बदनियतका कारण निर्माण कार्य रोकिएर राज्यलाई आर्थिक क्षति वा सार्वजनिक सेवामा असर परेमा सम्बन्धित पदाधिकारीमाथि विभागीय कारबाही गर्न सकिने व्यवस्था गरिएको छ।  

अर्थात्, पैसा लिएर काम नगर्ने निर्माण व्यवसायी र निर्णय गर्नुपर्ने ठाउँमा निर्णय नगर्ने पदाधिकारी दुवैलाई अब कानूनले जवाफदेही बनाएको छ।

हामीले चर्चा गरेका सुधारहरु कानुनी मात्रै हुन् । यसको व्यावहारिक कार्यान्वयनमा प्रशस्तै चुनौती भने छन् । औसत अंक प्रणालीमा निर्माण व्यवसायीले आपसमा मिलेमतो गरी सबैले उच्च मूल्यमा ठेक्का हालेर औसत अंकलाई माथि पुर्‍याउने जोखिम छैन भन्न मिल्दैन । यस्तो भयो भने राज्यलाई बढी वित्तीय भार पार्न सक्छ । अहिले कम मुल्यमा भइरहेको काम मँहगो पर्ने अवस्था त छँदैछ, तर सेटिङ भयो भने फेरि पनि कामचोर ठेकेदारहरुले नै मौका पाउने अवस्था आउनसक्छ । 

प्राविधिक प्रस्तावमा ५० अंक तोकिएकाले बोलपत्र मूल्यांककन समितिका पदाधिकारीहरुले कतिपय मामिलामा फरक व्याख्या गरेर स्वविवेक प्रयोग गर्ने जोखिम पनि छ । यदि मूल्यांकन निष्पक्ष भएन भने यसले नयाँ किसिमको संस्थागत भ्रष्टाचारलाई जन्म दिन सक्ने जाखिम छैन भन्न सकिन्न । 

विगत ५ वर्षको ट्रयाक रेकर्ड र अनुभवमा उच्च अंक तोकिएकाले पुराना र ठूला निर्माण कम्पनीहरुले मात्र लगातार ठेक्का पाउने र उदीयमान साना व्यवसायीहरु बजारबाट बाहिरिने पनि अर्को खतरा छ ।   

यी जोखिमका बाबजुद पनि खरिद सम्बन्धी कानुनमा गरिएका सुधारले ठेक्का प्रक्रिया चुस्त बनाउनसक्छ । विकास बजेट तोकिएकै समयमा प्रभावकारी रुपमा खर्च हुने आधार बनाउन सक्छ । काम अलपत्र भएर बैंकहरुले जारी गरेका पर्फर्मेन्स ग्यारेन्टी र एड्भान्स पेमेन्ट ग्यारेन्टी जफत हुने जोखिम पनि घट्छ । 

निर्माण व्यवसायीहरुको नगद प्रवाहमा सुधार हुन्छ । यसले निर्माण र बैंकिङ क्षेत्रमा क्यास फ्लो बढाउन पनि भूमिका खेल्छ । सरकारको पैसा फटापट खर्च भएमा निर्माण क्षेत्र र बजारको  निराशा कम हुन्छ । कानुनी संशोधनले सोचेअनुसार नतिजा दिए भने समग्र अर्थतन्त्रले बहुआयामिक लाभहरु पाउँछ । 

तर पूर्वाधार विकासमा नतिजा हासिल गर्न सरकारले यति मात्रै गरेर पुग्दैन । बोलपत्रदाताहरुको विगतको ट्रयाक रेकर्ड, हर्जना र कालोसूचीको विवरण स्वचालित रुपमा अनलाइन प्रणालीमै अपडेट र मूल्यांकन हुने गरी सफ्टवेयर विकास गर्नुपपर्ने देखिन्छ । प्रतिस्पर्धा प्रवर्द्धन तथा बजार संरक्षण ऐन अन्तर्गत मिलेमतोमा सेटिङ गर्ने निर्माण व्यवसायी र पदाधिकारीहरुलाई कडा कानुनी कारबाही र भारी जरिवाना गर्ने व्यवस्था कडाइका साथ लागू गरिनुपर्छ ।

अनि कानुनी सुधार आफैंमा अन्तिम नतिजा होइन । यसको सफलता वा असफलता निष्पक्ष मूल्यांकन, प्रविधिको सही प्रयोग, सेटिङको नियन्त्रण, आयोजनाको बलियो कार्यान्वयन र अनुगमनकारी निकाय सबलतामा निर्भर रहनेछ । यदि यी चुनौतीलाई समयमै सम्बोधन गर्ने हो भने खरिद कानुनका संशोधनहरु विकासको गति बढाउन कोशढुंगा साबित हुनसक्छन् ।